Grondbeleid

Het grondbedrijf kan tot afdrachten komen als er winst wordt gemaakt in gebiedsontwikkelingen. Grondexploitaties dus met meer opbrengsten dan kosten. In de huidige portefeuille hebben we er daar veel van: de meeste grondexploitaties hebben een positief saldo. Ook is een groot deel van die winstgevende grondexploitaties al een flink eind gerealiseerd. Op bijvoorbeeld Vogelhorst, Stadstuinen, Stichtsekant en De Vaart IV/VI is het grootste deel van de kosten al gemaakt, er moeten voornamelijk nog veel kavels worden verkocht.
Hoe snel die kavelverkoop gaat, en tegen welke grondprijzen, dat weten we niet precies. In het MPGA en in deze Programmabegroting doen we een voorspelling, maar het pakt doorgaans anders uit. De woningmarkt is weliswaar structureel sterk, maar gevoelig voor renteschommelingen, en bij de bedrijventerreinen en voorzieningen speelt netcongestie een rol.
Toch is het onvermijdelijk dat we op de lopende grondexploitaties veel winst gaan maken, en dat leidt vanzelf tot hoge afdrachten. We komen bewust niet met een exacte raming van hoeveel afdracht in welk jaar valt, want dat is niet realistisch. Het is simpelweg van te veel factoren afhankelijk.
Wat we wel weten, is dat naarmate de lopende grondexploitaties worden afgewikkeld – de maximale looptijd daarvan is tien jaar – we die winsten en positieve afdrachten dus wel zullen realiseren. Het ene jaar zal het veel zijn, een ander jaar wat minder. Maar in de meeste scenario’s zijn we op de middellange termijn verzekerd van per saldo positieve afdrachten uit de lopende grondexploitaties.

Voor de meeste binnenstedelijke ontwikkelingen werken we met het zogenaamde facilitaire grondbeleid. Dat betreft verouderd vastgoed dat in handen is van private initiatiefnemers. We verkopen daar als gemeente geen grond, maar we maken wel kosten om die ontwikkelingen mogelijk te maken. Denk aan plankosten en aanpassingen in de infrastructuur en de openbare ruimte. Over het algemeen kunnen we dat verrekenen met de initiatiefnemers. Dat noemen we kostenverhaal en om dat in goede banen te leiden is het Programma Kostenverhaal Almere 2025 inmiddels actief.
Het vraagt echter wel om voorinvesteringen. De gemeente werkt immers aan gebiedsvisies en ontwikkelkaders voor bijvoorbeeld Randstad 2.0 en Centrumgebied West. Ook zullen er investeringen in infrastructuur zijn die op meerdere ontwikkelingen van invloed zijn. Die investeringen worden verrekend met die initiatieven, maar vaak moeten ze eerst worden aangelegd voordat de private vastgoedontwikkelingen kunnen starten.
In de Reserve Ruimtelijke Ontwikkeling (kortweg RRO) houden we voor al die transformatieplannen geld beschikbaar, om de voorinvesteringen en de daaraan gekoppelde risico’s af te kunnen dekken. De RRO wordt, als dit nodig is, gevuld vanuit het harde weerstandsvermogen. We verdienen met winstgevende grondexploitaties en daarmee groeit het harde weerstandsvermogen, maar een nieuw transformatieplan leidt tot extra risico’s met een extra beslag op de RRO.
Als het aantal transformatieprojecten stabiel zou zijn, was er niet zoveel aan de hand. Immers, in een stabiele portefeuille van transformatieprojecten komt er af en toe een nieuw plan voor, waarvoor in de RRO budget nodig is, maar er worden ook projecten verder ontwikkeld, waardoor het risicobeslag in de RRO vrijvalt. Per saldo moet er alleen geld bij uit het harde weerstandsvermogen als een project wordt afgesloten zonder volledig kostenverhaal.
We zien echter de afgelopen jaren dat het aantal transformatieprojecten – en ook de omvang en complexiteit daarvan – flink groeit. Dat is positief, want het zijn mooie gebiedsontwikkelingen waar de stad beter van wordt. De keerzijde is dat we steeds meer voorinvesteringen doen met de daarbij horende risico’s. Over het algemeen verdienen we dat terug, maar dat duurt een tijdje. Het gevolg is een groeiende RRO en dat drukt de ruimte in het harde weerstandsvermogen om winst af te dragen. We voorzien dat deze trend van een groeiende portefeuille van transformatieprojecten en een groeiend beroep op de RRO de komende jaren nog wel aanhoudt.

Het Programma Kostenverhaal Almere 2025 ziet op het verhalen van kosten op private transformatieplannen. Maar om die grootschalige transformaties mogelijk te maken – denk aan de stedelijke vernieuwing in Haven en Buiten en de ambitieuze plannen voor Stad – moeten ook zogenaamde bovenwijkse investeringen plaatsvinden. Denk bijvoorbeeld aan de bovengrondse en ondergrondse infrastructuur: de rioleringen en de dreven en de groenstructuren.
Dat zijn investeringen die deels noodzakelijk zijn vanwege die transformatieplannen, maar waar ook de bestaande stad van profiteert. Via een verdeelsleutel worden die investeringen in het Programma Kostenverhaal verdeeld over de bestaande stad en over de nieuwe ontwikkelingen.
Bij dergelijke bovenwijkse investeringen kunnen de kosten dus slechts ten dele worden verhaald op de transformatieplannen. Dat gaat via het Fonds Bovenwijks. Een deel van de investeringen wordt echter toegerekend aan de bestaande stad, en moet dus op een andere manier worden gedekt.
Ook wordt een deel van de bovenwijkse investeringen toegerekend aan onze eigen productie via grondexploitaties. Het is vanuit de BBV-regelgeving niet toegestaan om die bijdrage Bovenwijks voor onze eigen plannen als kosten in de grondexploitatie te boeken. We kunnen er voor kiezen om dat vanuit het harde weerstandsvermogen te dekken, maar dat betekent dat de afdracht van het grondbedrijf lager wordt.
En dan zijn er nog de noodzakelijke investeringen in maatschappelijke voorzieningen. Een groeiende stad vraagt immers ook om meer voorzieningen. Dat soort investeringen mogen volgens de BBV-regelgeving niet in de grondexploitatie worden genomen, en ook niet in Fonds Bovenwijks. De noodzakelijke investeringen, oftewel het Fonds Maatschappelijke Voorzieningen, vragen ook om dekking.

Alhoewel we een toename in transformatieprojecten op particuliere grond zien, werken we ook aan nieuwe grondexploitaties op gemeentelijke grond. Denk aan de Oostkavels of Overgooi. Die nieuwe grondexploitaties hebben ook een effect op de afdracht van het grondbedrijf.
Wanneer de raad een nieuw ontwikkelingsplan met een positieve grondexploitatie vaststelt, noteren we het verwachte resultaat in het zachte weerstandsvermogen. Dat betekent enkel dat we verwachten op termijn winst te gaan maken. Een nieuw ontwikkelingsplan met een negatieve grondexploitatie betekent echter dat we voor het verwachte saldo én de risico’s geld moeten reserveren  in het harde weerstandsvermogen. En dat betekent onvermijdelijk dat we in het jaar dat we zo’n negatieve grondexploitatie vaststellen, we minder afdracht vanuit het grondbedrijf hebben.
Hier speelt de Trendbreuk een rol. De keuze voor 40-40-20 legt druk op het verdienvermogen van het grondbedrijf op termijn, meldden we al bij het agendavoorstel bij de Trendbreuk. Dat is een bewuste politieke keuze, maar het heeft wel financiële gevolgen. Stel dat we in een nieuwe plan eengezinswoningen bedenken, doorsnee rijwoningen met een VON-prijs van pakweg € 450.000. Hoewel deze prijs onder het landelijk gemiddelde is, zouden deze in het dure segment vallen, en een residuele grondprijs van circa € 150.000 hebben. Kiezen we er nu voor dezelfde woning als sociale huurwoning te realiseren, dan is de grondprijs circa € 30.000. Maken we er een middeldure huurwoning van die langjarig is beschermd onder de Wet Betaalbare Huur en onze eigen Verordening, dan is de grondwaarde circa € 50.000. En kiezen we ervoor om er een Blijvend Betaalbare Koopwoning van te maken, dan kunnen we ook uitgaan van een grondwaarde van circa € 50.000.
Meer sociaal en betaalbaar en minder duur betekent dus onvermijdelijk minder grondopbrengsten per woning. We kunnen dat niet compenseren door dan maar veel appartementen te bouwen, want die kennen ook een relatief lage grondopbrengst per woning.
Hoe dat uitpakt in nieuwe grondexploitaties, zal van geval tot geval verschillen. Het hangt er ook van af hoe een plan wordt uitgevoerd: 3.000 woningen in Overgooi kan op vele manier worden ingetekend, met verschillende financiële resultaten. Daarom is het niet zinvol om nu een projectie van toekomstige plannen te maken. We moeten er echter wel rekening mee houden dat nieuwe grondexploitaties met woningbouw niet per definitief beginnen met een positief saldo, en dus wellicht een claim zullen leggen op het harde weerstandsvermogen en daarmee op de toekomstige afdrachten van het grondbedrijf.

Het weerstandsvermogen van het grondbedrijf is primair bedoeld om schokken op te kunnen vangen. De vastgoedmarkten zijn volatiel, en elke grondexploitatie is een weerspiegeling van de verwachte ontwikkeling in de toekomst. Wanneer de marktsituatie verslechtert, zullen we in een grondexploitatie rekening houden met lagere grondopbrengsten en tragere gronduitgifte. Dat komt vaak in latere jaren wel weer goed, maar het betekent wel dat er bij zo’n verslechterende markt een groter vermogensbeslag is. Immers, het saldo van verliesgevende grondexploitaties wordt slechter, en dan moet meer hard weerstandsvermogen worden aangehouden. En misschien slaan sommige grondexploitaties wel om van positief naar negatief, en ook dan moet meer hard weerstandsvermogen worden aangehouden.
De omvangrijke vastgoedcrisis van 2010-2014 heeft ons geleerd wat de gevolgen daarvan kunnen zijn. Toen waren er jaren waarin zoveel moest worden afgeboekt op de grondexploitaties, dat er sprake was van een negatieve afdracht van het grondbedrijf. Er moest toen fors geld bij om het harde weerstandsvermogen aan te vullen.
Sindsdien is het vermogensbeheer en het risicomanagement van het grondbedrijf gericht om dat soort situaties te voorkomen. We houden voldoende vermogen aan om een crisis binnen de buffers van het grondbedrijf op te kunnen vangen, zodat we niet bij elke tegenwind een beroep moeten doen op de gemeentebegroting. Dat doen we via de scenario-analyses die we in elk MPGA en ook in deze Programmabegroting maken.
Wanneer een portefeuille grondexploitaties voornamelijk bestaat uit ruim winstgevende plannen die bovendien al ver zijn gevorderd, is het risicoprofiel beperkt. Een vastgoedcrisis leidt dan weliswaar tot een tijdelijke dip in de grondverkopen, maar structureel zijn de marktsegmenten waarin het grondbedrijf opereert sterk. Dat betekent op korte termijn minder verwachte winst, en mogelijk enkele jaren wat lagere afdrachten, maar geen groot probleem.
Dat is de situatie waarin we nu en de afgelopen jaren zaten. In die situatie is het niet nodig bovenmatig grote buffers aan te houden voor tegenwind. We hielden daarom de afgelopen jaren rekening met een relatief mild crisisscenario, omdat de meeste grondexploitaties voldoende vet op de botten hadden.
Naarmate we overgaan naar een andere portefeuille van plannen – meer grondexploitaties in de beginfase, met niet vanzelfsprekend een hoge winstverwachting – wordt het grondbedrijf ook gevoeliger voor mogelijke crises. Als het dan tegenzit, zal een grondexploitatie sneller omklappen van positief naar negatief en vragen om meer weerstandsvermogen.
Het gevolg is dat we bezig zijn om goed te kijken naar het vermogensbeheer en het risicomanagement van het grondbedrijf, want dat moet passen bij de portefeuille ruimtelijke plannen die we hebben. Dat kan leiden tot andere spelregels over hoe we in grondexploitaties omgaan met risico’s en hoe we in het MPGA het vermogen van het grondbedrijf verdelen.

Bovenstaande doorkijk voor de middellange termijn geeft een gemengd beeld. Enerzijds zullen we in de komende tien jaar de lopende plannen uit ontwikkelen, en dat levert onvermijdelijk winsten op die het harde weerstandsvermogen doen groeien. Tegelijkertijd weten we dat er door de toename van transformatieprojecten, de behoefte aan investeringen in bovenwijkse en maatschappelijke voorzieningen, en door het veranderende profiel van nieuwe grondexploitaties ook een grotere claim komt op dat weerstandsvermogen.
Daarom is het te simpel om te stellen dat we de komende jaren de winsten kunnen gaan oogsten in de lopende grondexploitaties. Om de gebiedsontwikkeling van Almere op gang te houden, moeten we ook steeds nieuwe plannen zaaien. We werken aan een verantwoord financieel beheer binnen het grondbedrijf, waarin we bestand zijn tegen realistisch te verwachten risico’s, kunnen blijven werken aan nieuwe plannen, en tegelijkertijd niet onnodig veel geld oppotten.